Vortrag gehalten bei der Fachkonferenz
am 26.2.2002 in Frankfurt a.M.
Familienpolitische Debatten haben in der bundesrepublikanischen Öffentlichkeit
– spätestens seit Mitte der 90er Jahre – Konjunktur. Diese Debatten sind nicht zuletzt durch verschiedene Urteile des Bundesverfassungsgerichts angestoßen worden, das den Gesetzgeber gleich mehrfach mit familienpolitischem Reformbedarf konfrontiert
hat.1 Ursächlich stehen sie jedoch im Zusammenhang mit den Auswirkungen eines tiefgreifenden gesellschaftlichen Wandels, dessen herausragendste Merkmale ich mit folgenden Stichworten etikettieren möchte:
- Pluralisierung der Familienformen,
- Neugestaltung des Geschlechterverhältnisses,
- veränderte Relationen im Generationenverhältnis infolge des demographischen
Wandels.2
Im Grunde wird derzeit von allen politischen Parteien ein familienpolitisch orientierter Reformbedarf in unterschiedlichen Bereichen unseres Sozial- und Steuersystems gesehen. Dabei besteht wohl dahingehend Konsens, dass die kindbezogenen Belastungen einerseits und die (Erziehungs)Leistungen von Eltern andererseits in diesen Systemen zu wenig honoriert werden. Völlig unterschiedliche Vorstellungen bestehen jedoch hinsichtlich der konzeptionellen Ausrichtung und Reichweite der Reformschritte sowie der dabei vor zunehmenden gesellschaftspolitischen Weichenstellung. Diesbezüglich genügt an dieser Stelle sicherlich der Verweis auf die Parteienprogramme.
Weitgehender Konsens besteht m.E. auch dahingehend, dass der Begriff "Familie" verschiedene Formen des Zusammenlebens von Erwachsenen mit Kindern bezeichnet, d.h.:
- Zwei-Eltern-Familien (sog. Kernfamilien),
- Ein-Eltern-Familien (18%) (Mütter- und seltener auch Väterfamilien, 84%
Frauen),3
- verheiratete Paare (78%) und nichteheliche Lebensgemeinschaften (4%) mit Kind/ern,
- gleichgeschlechtliche Lebensgemeinschaften mit Kind/ern,
- Stieffamilien (auch sog. Patchwork-Familien),
- Adoptiv-Familien.
Das Nebeneinander - sprich die Pluralität - unterschiedlicher Familienformen ist zu einem festen Bezugspunkt in der wissenschaftlichen und politischen Auseinandersetzung geworden. Allerdings bestehen nach wie vor divergierende Vorstellungen in welcher Weise dieser Vielfalt in der sozialpolitischen Gestaltung Rechnung zu tragen ist, d.h. ob und wie weitgehend eine Gleichbehandlung anzustreben ist. Diese Kontroverse ist sicherlich ausschlaggebend dafür gewesen, dass es zu keiner Neuformulierung des Familienbegriffes im Rahmen der Grundgesetznovellierung gekommen ist.
Der gesellschaftliche Wandel von Familie bezieht sich jedoch nicht nur auf den Prozess der Familienbildung und ihre strukturelle Zusammensetzung, sondern auch auf die familiär gelebten Beziehungs- und Rollenmuster. Dabei existieren immer noch traditionelle Familien- und Rollenleitbilder neben emanzipatorisch-partnerschaftlichen oder unkonventionellen Lebensformen und Lebensstilen.4
Ursächlich wird der Wandel von familiären Lebensformen und Rollenverständnissen auf unterschiedliche gesellschaftliche Veränderungsprozesse zurückgeführt. Ganz entscheidend hat dazu sicherlich die Tatsache beigetragen, dass die Geschlechterverhältnisse in Bewegung geraten sind, d.h. ein Wandel der Geschlechterrollen stattgefunden hat, aus dem sich ein Anspruch auf Gleichstellung und veränderte Arbeitsteilung zwischen den Geschlechtern ableitet.
Frauen und Mädchen wollen sich nicht mehr ausschließlich oder allein auf die Rolle der Kindererziehenden festlegen lassen. Männer und Väter haben diesen Wandel bisher nur sehr zögerlich und eher vereinzelt nachvollzogen. Allerdings sind auch sie auf der strukturellen Ebene von gesellschaftlichen Entwicklungen betroffen, die ihre traditionelle Ernährerrolle in Frage stellen; Ilona Ostner spricht diesbezüglich vom perspektivisch sich abzeichnenden Ende der männlichen "Ernährerfamilie"5.
Aber nicht nur die Geschlechterrollen, sondern auch der Blick auf die Kinder hat sich in den letzten Jahrzehnten – ich erinnere an die Verabschiedung der UN-Kinderrechtskonvention -verändert. Kinder werden zunehmend als soziale Subjekte mit eigenständigen Rechten (und Pflichten) gesehen. In einem ersten Schritt ist dies auf rechtlicher Ebene – siehe Kindschaftsrecht - auch nach vollzogen worden. In der sozialpolitischen Diskussion wird dieser Gedanke in der Vorstellung aufgenommen, dass auch Kinder für die Gesellschaft wichtige Leistungen erbringen, z.B. durch ihre Aneignung von Wissen und Fähigkeiten. In diesem Sinne nehmen sie auch eine ökonomische Funktion wahr. Kinder leisten somit - in der Generationenperspektive - einen wichtigen zukunftsorientierten Beitrag. Daraus wird ihr gesellschaftlicher Anspruch auf eigenständige soziale Existenzsicherung abgeleitet.6
Ob und wie weitgehend daraus gesellschafts- und sozialpolitische Konsequenzen zu ziehen sind, wird öffentlich kaum oder nur verhalten diskutiert. In der Auseinandersetzung um eine familienpolitische Neuorientierung von Sozialpolitik darf diese Perspektive m. E. nicht ausgeklammert werden!
Die Tatsache, dass sich im Zuge des demographischen Wandels die zahlenmäßige Relation zwischen den Generationen verschiebt, nimmt dem gegenüber eine prominente Stellung in den sozialpolitischen Debatten ein. In diesem Kontext wird vor allem der Aspekt der Generationengerechtigkeit neu akzentuiert und eine neu zu formulierende Balance in der Ausgestaltung von Rechten und Pflichten, aber auch im sozialen Transferleistungssystem erörtert. Insbesondere bezogen auf die Alterssicherung wird diesbezüglich gefordert, als Basis des fiktiv formulierten gesellschaftlichen Generationenvertrages nicht nur die erwerbstätige und ältere Generation, sondern auch die Kindergeneration mit ein zu beziehen.7
In der Konsequenz werden wiederum unterschiedliche Ableitungen getroffen: Während die einen daraus die Notwendigkeit eines familienorientierten Umbaus des Sozialstaates herleiten, plädieren andere (wie wir gesehen haben) für einen kindorientierten Reformpfad, der auf einen eigenständigen kindbezogenen Anspruch auf soziale Existenzsicherung hinausläuft.
Relevant für eine Differenzierung familienpolitischer Konzepte ist jedoch neben dem Familienverständnis (Stichwort: Pluralität) auch die Sicht auf das Binnen- und Außenverhältnis von Familie. Gemeint ist damit sowohl die Ausgestaltung der Rollen- und Aufgabenverteilung zwischen den Geschlechtern sowie des Eltern-Kind-Verhältnisses. Zu klären ist des weiteren die grundsätzliche Frage, welche Aufgaben und Funktionen die Gesellschaft Müttern und Vätern überträgt bzw. überlässt, d.h. in welcher Weise sie diese dabei durch entsprechende Rahmenbedingungen unterstützt. Wie weitgehend soll der Staat Eltern bei der Erfüllung ihrer Aufgaben und hinsichtlich ihrer Unterhaltspflicht gegenüber ihren Kindern unterstützen, ergänzen oder gar ersetzen?
Familienpolitik wurde in der Vergangenheit schon immer kontrovers diskutiert, da sich die konkurrierenden parteipolitischen Konzepte an unterschiedlichen familienpolitischen Leitbildern orientiert haben. In der Perspektive knapper werdender Ressourcen wird sich der politische Konflikt um die Ausgestaltung von Familienpolitik bzw. eine familienpolitische Orientierung von Sozialpolitik weiter verschärfen. Dabei zeichnen sich unterschiedliche Polarisierungen ab, die idealtypisch zugespitzt auf drei Ebenen anzusiedeln sind:
Zum einen wird auf der Basis von horizontalen Gerechtigkeitsvorstellungen ein Ausgleich für Familien und ihre gesellschaftlichen Leistungen im Verhältnis zu kinderlosen Paaren und Singles gefordert.
Zum anderen wird infolge sich verschärfender sozialer Polarisierungen - ich denke dabei an die Tatsache, dass das Zusammenleben mit Kindern zu einem zunehmenden Armutsrisiko geworden ist
– vor allem ein Ausgleich auf der Basis von vertikalen Gerechtigkeitsvorstellungen verfolgt.
Und drittens erfordert es die nach wie vor geschlechtsspezifisch ausgeprägte Arbeitsteilung bei der Kinderziehung (wie bei der familiären Pflegetätigkeit) und die stärkere Armutsbetroffenheit von (kindererziehenden) Frauen, die anstehende Umbaudiskussion auch im Hinblick auf die Geschlechterperspektive zu diskutieren.
Stellvertretend für viele, die in dieser aktuellen Auseinandersetzung für einen radikalen familienpolitischen Umbau des Sozialstaates plädieren, möchte ich mich hier mit Jürgen Borchert auseinandersetzen, der diese Position wohl pointierter und zugespitzter als viele andere vertritt. Außerdem hat er - ganz aktuell - im Auftrag der hessischen Staatskanzlei ein Diskussionspapier vorgelegt, das - zumindest auf hessischer Ebene - die zukünftigen Debatten um eine "familienpolitische Strukturreform des Sozialstaates" beeinflussen dürfte.8
Borchert formuliert darin eine fundamentale Kritik am bundesrepublikanischen Sozialgefüge, das durch eine "Privatisierung der Kinderlasten" bei gleichzeitiger "Sozialisierung des Kindernutzens" gekennzeichnet sei. Bei der Formulierung seiner sozialstaatskritischen Position interessieren ihn vor allem zwei Verhältnis-Ebenen:
- er betrachtet zum einen das Verhältnis von Familien und Kinderlosen, ihre Belastungen und Entlastungen im sozialen Transfersystem,
- zum anderen bezieht er sich in seiner kritischen Betrachtung des sozialen Sicherungssystems auf die Drei-Generationen-Perspektive.
Borchert zufolge ist das bundesrepublikanische Sozial-, Steuer- und Abgabensystem durch eine gravierende Asymmetrie zu Lasten von Familien und zum Vorteil von Kinderlosen (Singles) gekennzeichnet. Seine Ursachenanalyse lautet:
- die Unterhaltsverpflichtung von Eltern bzw. Familien wird bei der Steuer- und Abgabenbelastung nicht oder nicht ausreichend berücksichtigt (gemeint sind zu hohe Belastung bei der Lohn- und Einkommenssteuer sowie die proportional höhere Betroffenheit von indirekten Steuern),
- die Unterhaltsverpflichtung und Erziehungsleistung wird ferner bei der Beitragssatzgestaltung in der Sozialversicherung nicht bzw. nicht ausreichend berücksichtigt (insbesondere Pflege- und Rentenversicherung),
- die Erziehungsleistung möchte er darüber hinaus auch stärker bei der Leistungsgestaltung im Sozialversicherungssystem beachtet wissen (v.a. Alterssicherung, aber auch Arbeitslosenversicherung).
Seine zweite Kritikebene betrifft die Ausgestaltung des Generationenvertrages, wie er in der Alterssicherung - aber auch in der Pflegeversicherung - zum Tragen kommt. Die Tatsache, dass die Erziehungsleistung und die damit verbundene Sicherung des Generationen-Verhältnisses nicht entsprechend honoriert wird, habe zu einer Privilegierung der älteren Generation (Seniorenschaft) auf Kosten der jüngeren Generation geführt. Vor allem mit Blick auf den demographischen Wandel sieht Borchert die bundesrepublikanische Gesellschaft zukünftigen Herausforderungen - wie der Herstellung von Generationengerechtigkeit und der Sicherung des Humankapitals - nicht gewachsen.
Ohne an dieser Stelle detailliert auf Borcherts Gesellschaftsanalyse oder seine konkreten Vorschläge in dem zitierten Diskussionspapier eingehen zu können, möchte ich dazu einige kritische Anmerkungen machen, wobei ich mich vor allem auf seinen Analyseteil beziehe. Dabei geht es mir um den polarisierenden Argumentationsduktus und seine impliziten familienpolitischen Leitbilder.9
Mir fehlt in Borcherts Argumentation eine differenziertere Betrachtung von "Familie". Meine Kritik bezieht sich sowohl in sozialstruktureller Hinsicht auf seine Gegenüberstellung von "armen" bzw. "deklassierten" Familien einerseits und wohlsituierten, durch Sozial- und Steuerrecht privilegierten Singles andererseits. Im Grunde verwendet er durchgehend einen idealtypischen Familienbegriff, der die Pluralität von Familienformen und famialer Lebenslagen ignoriert; so ist ihm beispielsweise die Tatsache, dass weibliche allein Erziehende in besonderer Weise von Armut und Sozialhilfebezug betroffen sind, nicht einmal eine Erwähnung wert.
Ähnlich geht er bei der Betrachtung des Generationenverhältnisses vor, wo er - von sozialstrukturellen Differenzierungen abstrahierend - zu Etikettierungen kommt, die das Bild einer konsumstarken Seniorenschaft heraufbeschwören, die auf Kosten der jüngeren und mittleren Generation ihre Alterseinkommen (ver)konsumiert. Er stützt sich in seiner Argumentation auf einen Typus von Generationenbilanzierung, der vorwiegend querschnittorientiert ist, ohne eine differenzierte Betrachtung in der Längsschnittperspektive von Biographieverläufen zu berücksichtigen. 10 Zudem verbietet sich eine Projektion gegenwärtiger Generationenverhältnisse in die Zukunft, weil Vorhersagen zur zukünftigen Entwicklung von Alterseinkommen sowie zur Lebenssituation im Alter mit vielen Unwägbarkeiten behaftet sind.11
Borcherts Analyse ist weitgehend geschlechterblind. Er subsumiert Männer und Frauen in gleicher Weise unter den Begriff Familie, die für ihn - neben der Nicht-Familie, d.h. den Singles - die einzige Bezugseinheit darstellt. Er spricht durchweg von der Erziehungsleistung der Familie - allenfalls der Eltern, ohne sich weiter auf die Realität geschlechtsspezifischer Arbeitsteilung einzulassen. Kindererziehung wird in Relation zu der zu erzielenden Rentenleistung betrachtet und per se als Beitrag zur Rentenversicherung gewertet, die einer 45-jährigen Erwerbstätigkeit gleichzusetzen ist (entsprechend neun Jahre Kindererziehungsleistung).
Dem entspricht dann auch – im Steuerrecht – der Vorschlag eines Familienrealsplittings, demzufolge die Familie als Wirtschafts- und Erwerbsgemeinschaft betrachtet wird. Vereinbarkeit, Erwerbstätigkeit und öffentliche Kinderbetreuung kommen so gut wie gar nicht vor; es sei denn man nimmt seine Idee, "Frauenquoten" eventuell in "Elternquoten" umzuwandeln, ernst (S. 64).
Sein Ansatz erschöpft sich somit weitgehend in einem Plädoyer für eine familienfördernde Sozialpolitik, die die Unterhaltsverpflichtung und Erziehungsleistung der Familie in mehrfacher Weise honoriert. Eine originäre Kinderperspektive ist nicht erkennbar - Kinder tauchen nur als zu erziehende und schutzwürdige Wesen auf oder als beschädigtes Humankapital in Folge von Verarmungsprozessen in den Familien (S.12).
In seiner zugespitzten Betrachtung der Asymmetrie im Verhältnis zwischen Familien und Nicht-Familien, zwischen Eltern und Kinderlosen bedient sich Borchert einer horizontalen Betrachtungsweise von Gerechtigkeitsvorstellungen, die letztlich nur zu einer Polarisierung führt.
In der Summe schlägt Borchert eine radikale Umverteilung zugunsten von Familien und zu Lasten von Kinderlosen vor, die sich additiv aus unterschiedlichen Elementen zusammensetzt: Steuerfreibeträge, Familiensplitting, Abgabenentlastung, Kindergeld, Kindererziehung als Beitragsersatz und als
Rentenanspruch.12 Es fällt schwer zu überblicken, was alle diese Vorschläge in der Summe ergeben würden. Vor allem expliziert er an keiner Stelle, wie die Finanzierung der von ihm vorgeschlagenen Maßnahmen, die ja von Kinderlosen getragen werden sollen, konkret ausgestaltet werden sollte.
Diffus bleibt auch, in welcher Weise die Honorierung von Kindererziehung auf die tatsächlich erbrachte Arbeitsleistung bezogen werden soll. Bezugspunkt ist für ihn dabei in erster Linie die Familie als Haushalts- und Wirtschaftsgemeinschaft. Allenfalls bei den Rentenleistungen verfolgt er ein Modell, das vorsieht, die Honorierung von Kindererziehung bei dem Elternteil, der bzw. die einen geringeren sonstigen Anspruch hätte, stärker zum Tragen kommen zu lassen. Unterstellt wird dabei, dass das niedrigere Rentenniveau allein durch Erziehungsarbeit bedingt ist. Letztlich plädiert er für die Förderung der Familie als System – Individualisierung scheint ihm fremd.
Zusammenfassend gilt es kritisch anzumerken, dass Borchert Kindererziehungsleistung immer in Substitution zur Erwerbsarbeit sieht. Daher spielt für ihn auch die Frage der Vereinbarkeit keine nennenswerte Rolle, die Frage der öffentlichen Kinderbetreuung liegt nicht in seinem Problemhorizont und insgesamt taucht – bezogen auf Erwerbstätigkeit von Eltern – nur peripher der Vorschlag auf, darüber nachzudenken, ob man die "Frauenquote" durch eine "Elternquote" ersetzen solle.
Für die Erörterung sozialpolitischer Problemlösungskonzepte hat die Ursachenanalyse eine zentrale Bedeutung. Im folgenden möchte ich nun zwei Problemlagen analysieren, denen ich bei der Formulierung eines familienpolitischen Umbaukonzeptes zentrale Bedeutung beimessen möchte. Es ist dies zum einen das Problem von Kinderarmut und zum anderen die nach wie vor reale geschlechtsspezifische Verteilung von Erziehungsarbeit, die einer Gleichstellungsperspektive von Männern und Frauen im Wege steht.
Die Lebenslagen von Familien erweisen sich als sehr unterschiedlich, dennoch ist zur Genüge bekannt, dass in den letzten zwanzig Jahren das Problem von Familien- und Kinderarmut kontinuierlich zugenommen und sich auf sehr hohem Niveau verstetigt hat.13 Mehr als 1 Mio Kinder (0-18 Jahre) leben in der Bundesrepublik von Sozialhilfeleistungen, womit das Armutsphänomen nur unzureichend erfasst ist. Zum einen liegt das Sozialhilfeniveau unter der in der Armutsforschung häufig ausgewiesenen relativen Armutsgrenze von 50% des durchschnittlichen Nettoäquivalenzeinkommens. Zum anderen bildet die Einkommenssituation von Familien nur einen Armutsindikator neben anderen, wenn man sich an dem mehrdimensionalen Lebenslagenkonzept orientiert (weitere Indikatoren wären: Erwerbsstatus, Bildung, Wohnsituation, Gesundheit und soziale Netze).
Betrachten wir die Gruppe der von Sozialhilfe lebenden Kinder bezogen auf ihre Alterstruktur, dann fällt auf, dass vor allem junge Familien mit kleinen Kindern betroffen sind:
- Kinder von 0 bis 3 Jahren weisen die höchste Sozialhilfequote auf (9,5%),
- gefolgt von den 3 bis 6-Jährigen (7,5%),
- an dritter Stelle stehen die schulpflichtigen Kinder (6,2%)
- während Jugendliche im Alter von 15 - 17 Jahren mit 5,0% immer noch erheblich über der durchschnittlichen Sozialhilfequote von 3.5%
liegen.14
Des weiteren haben wir eine Staffelung der Sozialhilfequote nach der Kinderzahl, d.h. auf einen Sozialhilfebezug angewiesen sind vor allem Familien mit mehreren Kindern, wobei allein Erziehende wesentlich häufiger betroffen sind:
- so weisen (Ehe)Paare mit drei und mehr Kindern eine Sozialhilfequote von 5,4 % auf,
- bei allein Erziehenden liegt die Quote mit einem Kind bereits bei 15,2 %, mit zwei Kindern bei 22,6% und mit drei und mehr Kindern bei
34,0%.15
Kinder- oder Familienarmut ist also in einem ursächlichen Zusammenhang mit dem Alter der Kinder, ihrer Anzahl und der Familienform zu sehen. Als eine weitere besonders betroffene Gruppe sind Migrantenfamilien zu erwähnen, auf die ich hier allerdings nicht spezifisch eingehen
kann …
Betrachtet man die Erwerbsbeteiligung von Müttern, so folgt diese - bezogen auf das Alter des jüngsten Kindes - einer analogen Staffelung, wobei wir hier eine zusätzliche Differenzierung zwischen alten und neuen Bundesländern haben. Die niedrigste Erwerbsquote haben wir bei Müttern von Kleinkindern (im Alter von 0 bis 3 Jahren) - sind die Kinder im Alter zwischen 3 bis 6 Jahren (mit Anspruch auf einen Kindergartenplatz) verdoppelt sich die Erwerbsquote der Mütter und steigt dann noch mal erheblich im Schulalter (6-14 Jahre): 16
| Alter des jüngsten Kindes | ABL | NBL |
| 0-3 Jahre | 25,6% | 33,5% |
| 3-5 | 46,8% | 65,4% |
| 6-14 | 61,9% | 77,7% |
| 15 und mehr | 56,1% | 69,0% |
Obwohl sich in den alten Bundesländern die Erwerbsbeteiligung von Müttern insgesamt von 1972 bis 1996 von 40% auf 51% erhöht hat, betrifft diese Erhöhung ausschließlich Frauen mit Kindern im Schulalter. Der Anstieg der Müttererwerbstätigkeit ist dabei wesentlich auf Teilzeitarbeit zurückzuführen.
Die Erwerbsbeteiligung von Müttern in den neuen Bundesländern ist seit 1991 (83%) gesunken (1998: 71%), wobei der stärkste Rückgang bei Müttern mit Kindern unter 6 Jahren zu verzeichnen war. Dies wird zum einen auf die Inanspruchnahme von Erziehungsgeld, zum anderen auf gestiegene (Frauen-)Erwerbslosigkeit zurückgeführt. Dabei ist die Versorgung mit öffentlicher Kinderbetreuung in den neuen Bundesländern immer noch wesentlich besser als im Westen. 17
Die Erwerbsbeteiligung von Müttern variiert auch erheblich je nach Familienform, Anzahl und Alter der Kinder. Etwas verkürzt auf einen Nenner gebracht sind es also vor allem zwei Aspekte, die nach wie vor die geschlechtsspezifische Verteilung von Erziehungs- und Erwerbsarbeit aus der Perspektive von Frauen beeinflussen: der Umfang von zu leistender Erziehungsarbeit und die zusätzliche Notwendigkeit, die materielle eigene Existenz und teilweise auch die der Kinder (als allein Erziehende) mit zu sichern. Daher stellt sich auch die Vereinbarkeit von Erziehung und Erwerbstätigkeit - für Männer und Frauen - nach wie vor als Kardinalfrage, wenn es um Wahlfreiheit und Gleichstellung der Geschlechter geht.
Die oben aufgeführten Zahlen sprechen für sich und könnten durch weitere ergänzt werden (wie z.B.: zur Entwicklung von Frauenerwerbslosigkeit, Erwerbseinkommen, insbesondere Niedrigeinkommen, Vollzeit- und Teilzeitbeschäftigung). Für Frauen mit Kindern ist der Zugang zu Erwerb und Einkommen also nach wie vor wesentlich erschwert. G. Beisenherz spricht in diesem Zusammenhang von einer Maternalisierung von Armut.18 Auf der anderen Seite ist die Beteiligung von Männern an der Kindererziehungs- und -betreuungsarbeit - trotz des zitierten gewandelten Rollenverständnisses - immer noch als äußerst ungenügend zu bezeichnen. Als ein Indiz dafür möchte ich nur den geringen Anteil von Männern/Vätern bei der Inanspruchnahme von Erziehungs- bzw. Elternurlaub nennen, der immer noch unter 5 % liegt.
Dieser statistisch gestützten Analyse von Kinderarmut sowie von Frauenerwerbs- und -erziehungstätigkeit folgend gibt es unterschiedliche Deutungsmuster für die Ursachen von Kinder- und Familienarmut, die ich im folgenden kurz entwickeln möchte. Anhand dieser Problemlagen lässt sich m.E. eine Typologie von Deutungsmustern und familienpolitischen Lösungsansätzen ableiten, die mir für die gesamte Diskussion um einen familienpolitischen Umbau des Sozialstaates relevant erscheint. Ich unterscheide dabei zwischen einem
- erwerbs(arbeits)bezogenen Deutungsmuster,
- familien(politik)orientierten Deutungsmuster,
- kinder(rechte)orientierten Deutungsmuster.19
Kinderarmut ist - wie ihre Genese seit Anfang der 80er Jahre erkennen lässt – als zahlenmäßig relevantes sozialpolitisches Problem zunächst im Kontext von dauerhafter und zunehmender Erwerbslosigkeit in Erscheinung getreten. Erwerbslosigkeit von Erwachsenen, die mit Kindern zusammenleben, könnte demzufolge als das Problem angesehen werden, das Armut von Kindern und Jugendlichen hauptsächlich verursacht.
Eine solche Betrachtungsweise legt den Schluss nahe, dass es in erster Linie darum gehe, Erwerbslosigkeit von Erwachsenen zu beseitigen, bzw. die Erwerbschancen von Erwachsenen, die mit Kindern leben, zu erhöhen. In einer solchen Deutungsperspektive stehen die Probleme des Arbeitsmarktes und der Beschäftigungspolitik im Vordergrund. Neben Erwerbslosigkeit sind - diesem Deutungsmuster folgend - auch zu niedrige Erwerbseinkommen (vor allem bei Teilzeit, aber auch bei Vollzeit) als Ursache von Familien- und Kinderarmut zu betrachten.
Ausgehend von der spezifischen Lebenssituation von Familien bekommt zudem der Aspekt der Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und familiären Verpflichtungen einen zentralen Stellenwert. Im Kontext dieses erwerbsarbeitsbezogenen Deutungsmusters - das traditionell sozialdemokratische Züge trägt - stehen Forderungen nach einem bedarfsgerechten Ausbau von öffentlicher Kinderbetreuung und Ganztagsschulen, nach sozialpolitischer Förderung von spezifischen Arbeitszeitmodellen für Eltern, nach familiengerechter Ausgestaltung der Arbeitswelt.
In dieses Deutungsmuster einzufügen wäre auch die Kritik am Ehegattensplitting, einer im Steuerrecht angesiedelten Begünstigung von Ehe im Vergleich zu anderen Lebensformen, insbesondere im Vergleich zu allein Erziehenden und nichtehelichen Lebensformen mit Kindern. Es handelt sich dabei gleichzeitig um einen Wirkungsmechanismus, der geschlechtsspezifische Arbeitsteilung im traditionellen Sinne fördert.
In dem Maße, in dem jedoch Armut von Kindern und Familien stärker in den Mittelpunkt der öffentlichen Auseinandersetzung rückte, verlagerte sich die Perspektive auf die armutsverursachenden Zusammenhänge. Ausgehend von der Tatsache, dass es vorwiegend Familien mit mehreren Kindern oder allein Erziehende sind, die überproportional von Einkommensarmut betroffen sind, haben familien(politik)orientierte Deutungsmuster in dieser Debatte zunehmend an Terrain gewonnen.
Hiermit wird die Aufmerksamkeit vor allem auf Defizite der sozialpolitischen Ausgestaltung von Familienpolitik und insbesondere des Familienlasten- bzw. Familienleistungsausgleichs (FLA) gelenkt. Als eigentliche Ursache für die angestiegene Verarmung von Partnerfamilien - insbesondere mit mehreren Kindern – und von allein Erziehenden wird in dieser Interpretation die ungenügende sozial- und steuerpolitische Förderung familiärer Lebensformen angesehen. Dies führe zu einer massiven Benachteiligung von Familien im Verhältnis zu Kinderlosen.
Als drittes möchte ich noch einen weiteren Erklärungsansatz vorstellen, der die beiden Deutungsmuster in gewisser Weise zusammenführt, gleichzeitig aber auch über sie hinaus
weist.20 Kinderarmut wird in diesem Erklärungsansatz als Folge von grundlegenden Defiziten unseres
erwerbsarbeits- und ehebezogenen Sozialstaatssystems gedeutet. Nicht nur die Sozialversicherungsleistungen, sondern auch der FLA setze an den sogenannten Normalfamilien- und Normalerwerbsbiographien an. Daher habe deren voranschreitende Erosion nicht nur negative Auswirkungen auf die sozialstaatliche Absicherung von Erwachsenen, sie beeinträchtige auch die Existenzsicherung von Kindern.
Die Ausgrenzung von Kindern wird als ein zentrales Problem von erwerbsarbeitsbezogenen Gesellschaften mit dementsprechender Sozial- und Gesellschaftspolitik gesehen. Dies führe dazu, dass Kinder bei der Ausgestaltung des sozialpolitisch relevanten Generationenvertrages ausgeblendet werden. Der aktuell praktizierte FLA folge insofern einer Logik, die primär Eltern, nicht aber die Kinder als eigenständige Subjekte mit eigenen sozialen Teilhabeansprüchen im Blick habe.
In der Konsequenz wird ein Grundeinkommen für Kinder und ein Ausbildungsgehalt gefordert, eine soziale Existenzsicherung, die allen Kindern in gleicher Weise zustehe und als Honorierung kindlicher Lern- und Bildungsleistung zu verstehen sei.
Familienpolitik wurde in der Vergangenheit schon immer kontrovers diskutiert, da sich die konkurrierenden parteipolitischen Konzepte an unterschiedlichen familienpolitischen Leitbildern orientiert haben. In der aktuellen sozialpolitischen Umbau-Perspektive verschärft sich jedoch die gesellschaftliche Polarisierung: einerseits, weil es dabei um eine grundsätzliche Weichenstellung geht und andererseits weil zukünftig – neben den herkömmlichen sozialen Gerechtigkeitsansprüchen des vertikalen Ausgleichs – neue Anforderungen an den Sozialstaat gestellt werden, die mit Stichworten wie Generationen-, Geschlechter- und Familiengerechtigkeit andere Ebenen akzentuieren.
Lassen Sie mich kurz resümieren: Was braucht die Familie der Zukunft?
Das prägende Merkmal der zukünftigen Familie wird ihre Vielfalt sein. Diese Vielfalt bezieht sich auf ihre soziale und ökonomische Lage, ihre strukturelle Zusammensetzung sowie auf die gelebten Rollen- und Familienkonzepte. Förderung der Familie darf also nicht (mehr) darauf hinaus laufen, eine bestimmte institutionelle Form der Familie zu privilegieren. Eine zentrale Herausforderung an zukunftsorientierte Familienpolitik lautet daher, ein möglichst hohes Maß an Wahlfreiheit und Gleichheit zwischen den Familienformen und den darin zu realisierenden Lebensentwürfen herzustellen.
Gleichzeitig geht es aber auch darum, die richtige Balance zwischen unterschiedlichen Gerechtigkeitsvorstellungen zu finden, da die sozialen Leistungen für die Familie(n) im Spannungsfeld von Bedarfs-, Verteilungs- und Leistungsgerechtigkeit angesiedelt sind. Priorität muss diesbezüglich einer Politik des sozialen Ausgleichs eingeräumt werden, die in erster Linie darauf abzielt, das Armutsrisiko von Kindern und Familien zu beseitigen. Mit Blick auf die Erziehungsleistung ist zu beachten, dass immer noch die Frauen und Mütter den Löwinnenanteil daran haben und die Männer als Väter hier einer spezifischen Förderung bedürfen. Familienpolitische Handlungskonzepte sind daher immer auch unter dem Gleichstellungsaspekt zu gewichten.
1 So z.B. durch das Urteil zur steuerlichen Freistellung des Existenzminimums (1996) oder durch die Vorgabe, die Erziehungsleistung von Eltern bei der Beitragszahlung (in der Pflegeversicherung) zu berücksichtigen (2001), vgl. dazu: Vortrag von Prof. Dr. Sibylle Raasch auf der Fachkonferenz vom 26.2.2002
2 Vgl. dazu auch: Zander, Margherita: Was braucht die Familie der Zukunft? Soziale Leistungen im Spannungsfeld geänderter Familienformen, in: Gesellschaft im Wandel - Sozialstaat neu gestalten, Dokumentation der Fachtagung vom 29./30. März 2000, (hrg. v. MFJFG des Landes NW), Düsseldorf 2001, S. 115-127
3 Zahlen vgl. BMAS (Hrg.): Lebenslagen in Deutschland, Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, Berlin 2001, S. 97
4 Vgl. Wieners, Tanja: Familientypen und Formen außerfamiliärer Kinderbetreuung heute. Vielfalt als Notwendigkeit und Chance, Opladen 1999. Wieners hat darin die verschiedenen Lebensformen im Hinblick auf die darin gelebten Rollenmuster untersucht.
5 Vgl. Ostner, Illona: Das Ende der Familie wie wir sie kannten, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, 1/1999, S. 69-76
6 Olk, T./Mierendorff, J.: Existenzsicherung für Kinder - Zur sozialpolitischen Regulierung von Kindheit im bundesdeutschen Sozialstaat, in: Zeitschrift für Soziologie der Erziehung und Sozialisation, 1998/H. 18, S. 38-52, im folgenden kurz: Existenzsicherung für Kinder, 1998
7 Vgl. auch: Olk/Mierendorff : Existenzsicherung für Kinder, 1998
8 Borchert, Jürgen: Der "Wiesbadener Entwurf" einer familienpolitischen Strukturreform des Sozialstaats, Wiesbaden 23.1.2002
9 Im Maßnahmenteil finden sich teilweise differenziertere auch sozialstrukturelle Betrachtungen, so z.B. hinsichtlich der Steuer- und Abgabenbelastung oder der Rentenansprüche von Trümmerfrauen oder auch der Auswirkungen des Steuer- und Sozialversicherungssystems auf Familien mit geringen Einkommen.
10 Vgl. W. Schmähl: Generationenkonflikte und "Alterslast" - Einige Anmerkungen zu Einseitigkeiten und verengten Perspektiven in der wissenschaftlichen und politischen Diskussion, in: I. Becker/N. Ott/ G. Rolf (Hrg.): Soziale Sicherung in einer dynamischen Gesellschaft, Frankfurt a.M./New York, S. 176-203
11 Vgl. demnächst erscheinender Endbericht der Enquete-Kommission "Demographischer Wandel" des Deutschen Bundestages (voraussichtlich im April 2002)
12 Vgl. Borchert, Der "Wiesbadener Entwurf", 2002, S. 47ff.
13 Vgl. BMAS (Hrg.): Lebenslagen in Deutschland. Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, Berlin 2001, im folgenden kurz: Armuts- und Reichtumsbericht, 2001
14 Vgl. Statistisches Bundesamt, Kinder in der Sozialhilfe, Stand Ende 1998
15 Zu den Zahlen vgl. BMAS (Hrg.): Armuts- und Reichtumsbericht, 2001, S. 98 ff.
16 Vgl. ebenda, S. 100
17 Zu den Zahlen vgl. BMAS (Hrg.): Armuts- und Reichtumsbericht, 2001, S. 98 ff.
18 Vgl. Beisenherz, Gerhard: Kinderarmut in der Wohlfahrtsgesellschaft, Das Kainsmal der Globalisierung, Opladen 2002
19 Vgl. Zander, Margherita: Kinderarmut und Existenzsicherung im Sozialstaat, in: Weiß, Hans (Hrg.): Frühförderung mit Kindern und Familien in Armutslagen, München/Basel 2000, S. 94 ff.
20 Olk, Th./Mierendorff, J.: Existenzsicherung für Kinder, 1998