Roland Roth

NGOs und transnationale soziale Bewegungen als Akteure für eine "Weltzivilgesellschaft"(*)

Zu Beginn des 21. Jahrhunderts gelten Nichtregierungsorganisationen (NGOs) als politische Hoffnungsträger für eine neue transnationale Ordnung, die jenes meist wenig zivilisierte nationalstaatlich geprägte Gefüge hinter sich läßt, das als "Westfälische Ordnung" in die Geschichte eingegangen ist. Indem NGOs über Grenzen hinweg gemeinsame regionale und globale Problemlagen auf die Tagesordnung setzen, nach angemessenen Lösungen suchen und sich an deren Umsetzung beteiligen, werden sie als Avantgarde einer heraufziehenden Weltzivilgesellschaft gesehen. Sie übernehmen dabei transnational häufig jene katalysatorischen Aufgaben, die im nationalen Rahmen von Protesten und sozialen Bewegungen erfüllt werden. Ohne solche zivilgesellschaftlichen Akteure müßten wir alle Hoffnungen auf eine kosmopolitische Demokratie fahren lassen. "Global governance" wäre ohne sie undenkbar, denn es fehlte am gesellschaftlichen Unterbau. Die demokratischen Ambitionen des Begriffs gerieten sonst zum Etikettenschwindel. Auch wenn sich viele der mit dem Jahrzehnt der Weltgipfelkonferenzen verknüpften Erwartungen - zumindest im ersten Anlauf - nicht erfüllt haben, nährt die seit Seattle (November 1999) anhaltende Protestwelle gegen die Globalisierung "von oben", vorangetrieben von den transnationalen Institutionen und Hegemonialmächten des "Washington Konsenses", die Vision einer kosmopolitischen, demokratischen und sozialen Alternative. Ziel dieses Beitrags ist eine Zwischenbilanz zur Frage, ob NGOs wirklich die ihnen zugedachte Aufgabe wahrnehmen bzw. wahrnehmen könnten. Das Ergebnis fällt skeptisch aus, auch wenn die transnationalen Protestmobilisierungen immerhin die Idee wach halten, daß es eine Alternative geben könnte: "Die Welt ist keine Ware" (Bové/Dufour 2001).

1. NGOs - ein begriffliches Mischmasch 

Auf den ersten Blick erscheint der Begriff "non-governmental organization" (NGO) recht klar. Er enthält nur zwei Bestimmungen. Eine negative, alles was nicht Regierung ist, und eine positive, es muß sich um eine Organisation handeln. Es bedarf jedoch weiterer Abgrenzungen. Gehören auch private Vereinigungen dazu, die staatliche Aufgaben erfüllen und aus öffentlichen Mitteln finanziert werden? Wo liegt die Grenzlinie bei den vielen teils private, teils öffentliche Funktionen wahrnehmenden Einrichtungen, wie z.B. den Handwerkskammern? Sind soziale Bewegungen auch NGOs? Sicherlich werden sie in der Regel nicht staatlich alimentiert, aber sind sie Organisationen? Immerhin braucht noch der spontanste Protest organisierende Anstrengungen, und dauerhaftere soziale Bewegungen kommen nicht ohne Bewegungsorganisationen aus. Es kann nicht verwundern, daß der "schlanke" NGO-Begriff Polemiken provoziert hat. Gehören nicht auch Drogenkartelle und Organisationen vom Typus der Mafia zur NGO-Familie? Falls die Antwort positiv ausfiele, müßten wir alle demokratischen Erwartungen aufgeben, die mit NGOs verknüft werden. Wenn Religionsgemeinschaften und Kirchen -mit Ausnahme der Staatskirchen - zu den NGOs zählen, gilt dies auch für fundamentalistische, die Menschenrechte mit Füßen tretenden Varianten? Nominalistische Bestimmungsversuche führen offensichtlich nicht weiter. Es kommt auf die gesellschaftlichen Kontexte an. Die wissenschaftlichen Debatten sind bislang wenig hilfreich. In seiner ausführlichen Präsentation, die von der Entwicklungspolitik bis zu den Spielarten der Regimetheorie reicht, kommt Brand zu dem frustrierenden Ergebnis: "Die diskutierten Ansätze zeigen, daß es keinen Konsens über eine gemeinsame NGO-Definition gibt" (Brand 2000: 21). Annäherungen an konsistentere Konzepte zeichnen sich nicht ab. Wesentliche Streitpunkte sind:

a. Spezifische vs. allgemeine NGO-Konzepte. In vielen Zivilgesellschafts- und Drittsektor-Ansätzen ist ein spezifisches Verständnis des Begriffs NGO üblich, der für gemeinwohlorientierte Gruppen jenseits von Staat und Markt (public interest groups) reserviert ist. Wirtschaftsverbände, professionelle Vereinigungen oder Gewerkschaften sind dabei explizit ausgenommen. Dies ist jedoch nicht im UN-System der Fall, dem wichtigsten Terrain für die Entfaltung von NGOs im letzten Jahrzehnt. Artikel 71 der UN Charta legt nur sehr allgemein fest: "Der Wirtschafts- und Sozialrat kann angemessene Arrangements für Konsultationen mit Nichtregierungsorganisationen treffen, die Angelegenheiten ihres Kompetenzbereichs betreffen." So konnte sich z.B. die Internationale Handelskammer (ICC - International Chamber of Commerce) zur einflußreichsten NGO mit Konsultativstatus innerhalb des ECOSOC entwickeln.

b. Lokale, regionale und nationale NGOs vs. transnationale NGOs. Bis 1996 hatte die UN (ECOSOC) den Begriff NGO ausschließlich für transnationale Organisationen reserviert, nationale oder subnationale Gruppen hatten keinen Zugang. Diese Praxis wirkte sich auf das öffentliche Verständnis aus, das den Begriff NGO auf altruistische transnationale Organisationen - wie Greenpeace, Amnesty International oder Friends of the Earth - beschränkte, die sich engagiert für die Lösung globaler Probleme einsetzen. Diese Sicht internationaler NGOs ist grundlegend für das Yearbook of International Organizations, das seit Jahrzehnten veröffentlicht wird und eine zentrale Quelle empirischer Studien darstellt. Es nimmt nur Organisationen mit internationaler Orientierung auf (d.h. der Absicht, in mindestens drei Ländern aktiv zu werden), mit individuellen oder kollektiven Mitgliedschaften in mindestens drei Ländern (und der Offenheit für Mitglieder aus anderen Ländern), mit einer formalen Organisation, kontinuierlichen Aktivitäten und Vorständen, die durch regelmäßige Wahlen gebildet werden, dessen Mitglieder und Finanzquellen aus verschiedenen Ländern kommen sollten und deren Organisation unabhängig sein muss, d.h. über eigene Repräsentanten verfügt.
Neben diesem Hauptstrom gibt es eine eigene entwicklungspolitische Tradition. Viele Entwicklungsprojekte beruhten seit den 1980er Jahren auf der Kooperation mit einigen wenigen einflußreichen transnationalen Hilfsorganisationen des Nordens und zahlreichen nationalen oder lokalen "grassroots NGOs" des Südens, die besonders dann gefragt waren, wenn es an handlungsfähigen und legitimen staatlichen Autoritäten fehlte. Interessanter Weise sprechen wir von nationalen und lokalen "grassroots NGOs" des Südens, aber üblicher Weise benutzen wir diesen Begriff nicht für vergleichbare Organisationen im Norden - stattdessen sprechen wir von Bürgerinitiativen, sozialen Bewegungen, Selbsthilfegruppen oder freiwilligen Zusammenschlüssen.

c. Nur die "Guten" oder alle - und wer entscheidet darüber? Innerhalb des UN-Systems entscheiden Staatsvertreter nach von ihnen gesetzten Regeln über den Status von NGOs, und sie haben die Möglichkeit, den Zugang von NGOs zu beschneiden, wenn sie z.B. die UN-Charta verletzten. Auch diese Praxis ist nicht unumstritten, aber außerhalb des UN-Systems existieren weder normativ verbindliche NGO-Standards noch die Möglichkeit, die zu bewerten. So ist die öffentliche Debatte über NGOs voll von divergierenden normativen Ansprüchen. Müssen sie intern demokratisch verfaßt sein und sich für Demokratie, Menschenrechte und libertäre Werte einsetzen oder müssen sie lediglich über Kompetenzen in einem spezifischen Themenfeld verfügen, wie es der Wirtschafts- und Sozialrat der UN fordert?

d. Transnationale soziale Bewegungen vs. NGOs. Besonders der jüngste NGO-Boom ist in vielerlei Hinsicht (z.B. Themen, Handlungsrepertoires, Organisationsmuster) eng mit den neuen sozialen Bewegungen verbunden. Dies hat zu verwirrenden konzeptionellen Mischungen beigetragen. Für ein und dieselbe Mobilisierung oder Akteurskonstellation finden wir eine erstaunliche begriffliche Bandbreite, die im Englischen besonders reichhaltig ausfällt: "global society", "global civil society", "international society", "world civic politics", "transnational relations", "transnational social movement organisations", "global social change organisations", "transnational advocacy networks", "global social movements" (O'Brien et al. 2000: 12). Einige Beobachter schlagen vor, NGOs als ein spezifisches Element transnationaler sozialer Bewegungen zu sehen: "We conceive smaller and more structured organizations like INGOs as imbricated within the larger global social movements" (Cohen/Rai 2000: 12). Jackie Smith teilt diese Perspektive, wenn sie von einer transnationalen "Menschenrechtsbewegung" spricht (Smith 1995). Andere Kollegen taufen das gleiche Aktionsfeld als "Netzwerk von Menschenrechts-NGOs" (Nuscheler 1998), an dem auch soziale Bewegungen mitmischen. Schließlich gibt es Beobachter, die soziale Bewegungen und NGOs einfach gleichsetzen (Messner 1999).
Diese Konfusion ist keine Frage bevorzugter Terminologie, denn die jeweils gewählten Konzepte eröffnen sehr unterschiedliche Perspektiven auf die Realität. Wenn wir z.B. solche Ereignisse wie die WTO-Konferenz von Seattle vom November 1999 betrachten, erwarten wir dann ein Zusammentreffen mit den NGOs eher innerhalb der Konferenzzentren, wo sie als anerkannte Partner mit Wirtschafts- und Regierungsvertretern über neue Regulierungen der Weltwirtschaft verhandeln, oder vermuten wir sie in den Straßen bei den militanten Protesten gegen die neoliberale Globalisierungsoffensive? Die problematische Wahrheit ist, daß NGOs - der Containerbegriff erlaubt dies - an beiden Orten zu finden sind: als anerkannte Partner im weitgefaßten System der Vereinten Nationen und der transnationalen Wirtschaftsorganisationen, aber auch als Akteure transnationaler Anti-Globalisierungsinitiativen. Ja, es gibt sogar prominente NGOs, wie z.B. "Greenpeace", die in einer Art Doppelstrategie häufig an beiden Orten zugleich präsent sind. Dennoch dürften sich z.B. die Erfolgsmaßstäbe je nach der Postion im Feld verändern. Vielleicht verpassen wir sogar die gegenwärtig bedeutendsten NGO-Aktivitäten, wenn wir uns auf sichtbare Orte (Städte, Straßen und Konferenzräume) konzentrieren. Die Protestserie von Seattle bis Prag (einschließlich Melbourne, Okinawa, Genf, Chiang Mai, London, Washington etc.) wird wesentlich von virtuellen transnationalen Netzwerken getragen (Keck/Sikking 1998), die in einer nicht-hierarchischen Weise locker verknüpft entlang gemeinsamer Anliegen und Überzeugungen mobilisieren. Das Internet hat erheblich zum kostengünstigen globalen "networking" beigetragen und damit unwahrscheinliche Koalitionen ermöglicht - wie z.B. Bauern aus dem Larsac den Weg nach Seattle finden, berichtet die Studie von Bové/Dufour (2001).

Vor diesem Hintergrund wäre es zu einfach, allein die wissenschaftlichen Beobachter für den unterschiedlichen Gebrauch des Begriffs "NGO" und die damit verbundene Verwirrung verantwortlich zu machen. Vielmehr müssen wir verschiedene NGO-Welten akzeptieren, die meist separat, gelegentlich auch überlappend existieren. Eine umfassende Studie über die Entwicklung globaler Wirtschaftsregulationen bringt alte und neue NGO-Welten in folgender Weise zusammen: "Transnational advocacy networks have become increasingly important motors of value-driven change, the data also suggest that NGOs with paid staff are the important nodes of those networks. Hierarchical NGOs like trade unions, professions and churches have also played critical roles in the history of globalization, and continue to do so" (Braithwaite/Drahos 2000: 497). Ähnliche Mixturen finden wir in der Prager Deklaration der Protestinitiativen vom 28. September 2000: "We, the members of non-governmental and community based organizations from different parts of the world, gathered in Prague and signing this statement, note the unprecedented early suspension of the 2000 annual general meeting of the International Monetary Fund (IMF) and the World Bank...We gathered in Prague for an exceptionally broad, inclusive, international protest against the discriminatory and unjust policies of the IMF and the World Bank...Our numbers include a great many young activists as well as people from Central and Eastern Europe who have now inaugurated the movement against corporate globalization in this region...We came to Prague to act in solidarity with the millions who could not be in Prague..." (attac newsletter 50 vom 28/09/2000). Die Akteure selbst präsentieren sich bunt als NGOs, CBOs (community based organizations), als soziale Bewegung zur Veränderung der Politik von IWF und Weltbank, als Bewegung gegen die "corporate globalization", als eine Mobilisierung in einer Serie von transnationalen Protestereignissen, als junge Radikale die eine "ökonomische Revolution fordern, die die Kontrolle über die Wirtschaft den Menschen zurückgibt, die in ihr leben". NGOs werden noch immer unter solch vielfältigen Aspekten analysiert und sie präsentieren sich so, daß die resignative Einschätzung aktueller denn je ist: "Almost anything that one can say about NGOs is true - or false - in at least some instance, somewhere" (Esman/Uphoff 1984: 58).

2. NGOs in historischer Perspektive

Im Umgang mit unklaren Begriffen und unscharfen Untersuchungsobjekten kann gelegentlich eine historische Rückbesinnung helfen. Global agierende, nicht-staatliche Organisation haben eine lange Tradition. Kirchen, Orden, weltumspannende Handelshäuser etc. gab es lange vor der Etablierung von Nationalstaaten. Auch während der nationalstaatlich geprägten "Westfälischen Ordnung" blieben sie einflussreich. Einige von ihnen sind noch immer privilegiert und konnten sich einflussreiche Positionen im UN-System sichern (so etwa der "Heilige Stuhl" und sein, für viele Teilnehmerinnen erstaunliche Einfluss auf der Weltfrauenkonferenz in Peking). Während des gesamten 19. und 20. Jahrhunderts haben transnationale soziale Bewegungen (u.a. Temperenzler Bewegungen, Bewegungen zur Abschaffung der Sklaverei - die "British and Foreign Anti-Slavery Society" wurde bereits 1823 gegründet -, die Internationale Arbeiterassoziation, Frauen- und Friedensbewegungen) und zivile Initiativen (wie das Internationale Rote Kreuz, das YMCA) über Ländergrenzen hinweg agiert und eine "Außenpolitik von unten" betrieben - die sich häufig in Opposition zur offiziellen staatlichen Außenpolitik befand (Krippendorff 2000: 190). "The first NGOs to have a major influence on business regulation were in the temperance movement...In the US, by the 1830s there were 6000 local temperance societies with a membership of a million in a population of 13 million citizens. It became a remarkably globalized social movement before it collapsed after the failure of the US experiment in prohibition...The anti-slavery movement was the second great social movement and a much more successful one than the temperance movement" (Braithwaite/Drahos 2000: 497f.). Dennoch ist die Zunahme solcher Nichtregierungsorganisationen im 20. Jahrhundert eindrucksvoll. Eine neuere empirische Studie, die Daten des "Yearbook of International Organizations" auswertet, belegt das Wachstum international auftretender NGOs im 20. Jahrhundert: 1900 - 200, 1930 - 800, 1960 - 2000, 1980 - 4000 (Boli/Thomas 1999). Themenbereiche wie Umwelt, Geschlecht, Arbeit zeigen ähnliche Wachstumsmuster. Der stärkste Zuwachs wurde zunächst durch die Gründung des Völkerbunds und nach dem Zweiten Weltkrieg durch die der Vereinten Nationen ausgelöst, während die beiden Weltkriege einen rapiden Niedergang von transnationalen NGOs bedeuteten. Besonders der Völkerbund erwies sich für NGOs als fruchtbares Terrain, denn sie konnten an allen Aktivitäten - allerdings ohne Stimmrecht - teilhaben. Auf der Weltabrüstungskonferenz von 1932 konnten NGOs zum Beispiel ihre Vorstellungen sogar auf den Plenarsitzungen einbringen. Obwohl NGOs schon in den Gründungsprozeß der Vereinten Nationen einbezogen waren - immerhin beginnt die UN-Charta mit "Wir, die Völker der Vereinten Nationen ..." - , wurden sie wesentlich als Organisationsgefüge von Regierungen angelegt, die den offiziellen Zutritt von NGOs auf einen Konsultativstatus im Wirtschafts- und Sozialrat beschränkte.

Der eigentliche NGO-Boom setzte erst mit einem neuen Typ von NGOs ein, für den z.B. Amnesty International (gegründet 1961) stilbildend wurde. Zentral ist für ihn die aktive Mitgliedschaft auf lokaler Ebene. Diese NGOs entwickelten sich parallel und eng verbunden mit der "partizipatorischen Revolution" mit dem Schwergewicht auf "unkonventioneller" politischer Beteiligung, die seit den 1970er Jahren Bürgerinitiativen und neue soziale Bewegungen gedeihen ließ und die nationale politische Agenda veränderte. Jenseits aller definitorischen Unterschiede ist der Trend eindeutig: 1951 - 832 NGOs, 1992 - 4.700 NGOs (Schulze 1997: 386); 1999 - mehr als 5.000 NGOs (Carothers 1999: 27); 1999 - 10.000 NGOs (Messner 2000: 127). Zwischen 1970 und 1995 hat sich die Zahl der NGOs mit konsultativem Status innerhalb der UN verfünffacht (Schulze 2000: 399). Die aktuelle Zahl internationaler NGOs reicht, je nach Konzept, von 5.000 bis 25.000. Sie verteilen z.B. 15-20 % der OECD-Mittel für den Süden und unterstützen damit mehr als 100.000 NGOs in dieser Region, die ca. 100 Millionen Menschen erreichen (Cohen/Rai 2000: 9). Allerdings ist das NGO-Wachstum ungleich und die NGO-Welt weit davon entfernt, egalitär zu sein. "International NGOs tend to be European-dominated and, to a lesser extent, US-dominated and this is not very egalitarian. The optimistic fact, however, is that breadth of participation in international NGOs has grown fastest in poorer nations since 1960, even though the growth of participation in the North has also been formidable" (Braithwaite/Drahos 2000: 36 - mit Bezug auf Boli/Thomas 1999).

Das NGO-Wachstum ist eng mit dem anderer transnationaler Akteure und Organisationen verbunden. In der gleichen Zeitspanne wächst z.B. die Zahl der transnationalen Konzerne auf 45.000 (Messner 2000: 127). NGOs sind offensichtlich nur ein Element unter anderen im komplexen Prozeß der Globalisierung. "There is a distinct connection between historical patterns of socio-economic globalization and historical patterns of political globalization. The development of international agencies and organizations has led to significant changes in the decision-making structure of world politics. New forms of multilateral and multinational politics have been established involving governments, IGOs and a wide variety of transnational pressure groups and international non-governmental organizations (INGOs)" (Held et al. 1999: 53). Unabhängig davon, wie tiefgreifend die Veränderungen in den Entscheidungsprozessen sein mögen, unübersehbar ist der Zuwachs internationaler Regierungsorganisationen (1909 - 37 IGOs, 1996 - 260 IGOs), internationaler Verträge zwischen Regierungen (1946 - 6.351, 1975 - 14.061) und von Verträgen mit IGOs (1946 - 623, 1975 - 2.303), aber die Wachstumsrate von NGOs ist größer (Held et al. 1999: 53). Im Jahre 1993 gab es 15.000 transnationale Institutionen, von denen 90 Prozent nach 1960 gegründet wurden (Cohen/Rai 2000: 8). Während es in der Mitte des 19. Jahrhunderts noch zwei oder drei Konferenzen im Jahr gab, die von internationalen Regierungsorganisationen ausgerichtet bzw. unterstützt wurden, sind es gegenwärtig nahezu 4.000 jährlich (Held et al. 1999: 55).

3. Soziale Bewegungen und NGOs

Die konzeptionellen Unterschiede und empirischen Bezüge zwischen sozialen Bewegungen und NGOs sind unklar. Der historische Rückblick zeigt, daß beide Aktionsformen eine lange Geschichte auf der internationalen Bühne vorweisen können. NGO-Wachstum wird dabei offensichtlich durch die Schaffung und Erweiterung internationaler Organisationen begünstigt, während die Chancenstrukturen von transnationalen sozialen Bewegungen weniger leicht zu identifizieren sind. Am einfachsten machen es sich Deutung, die soziale Bewegungen - vor allem neue soziale Bewegungen - und NGOs gleichsetzen (wie z.B. Messner 1999). Andere sehen NGOs als spezifische Organisationen innerhalb sozialer Bewegungen, entweder im Sinne des institutionellen Kerns als Bewegungsorganisationen - "social movement organizations (SMOs)" (so Smith 1995) - oder als ihr auswärtiges oder transnationales Spielbein. Die unscharfen Konturen des NGO-Begriffs und seine eigene institutionelle Tradition, die zunächst wenig mit sozialen Bewegungen gemein hat, machen solch identifizierende Zuschreibungen zum Etikettenschwindel. Ohne Zweifel existiert eine genauer zu bestimmende Schnittmenge von NGOs und sozialen Bewegungen, und sie ist in den letzten beiden Jahrzehnten unter dem Eindruck der neuen sozialen Bewegungen und ihrer Themen größer geworden. Es gibt NGOs, die sich selbst im Kontext sozialer Bewegungen sehen, an deren Diskursen und Aktionsformen partizipieren, und versuchen, ihre Bewegungswurzeln zu erhalten, selbst wenn sie sich auf das internationale Parkett begeben oder in der Entwicklungszusammenarbeit aktiv werden. Nur für diese Schnittmenge kann die normative Aussage beansprucht werden, neue soziale Bewegungen und NGOs teilten die Fähigkeit, innovative, kreative und moralische Herausforderungen an die etablierte institutionelle Politik zu richten. Aber wir haben es auch mit einer großen Anzahl von NGOs zu tun, die sich zu keiner Zeit in der Nähe von Bewegungspolitik getummelt hat, sondern ihre Wurzeln eher in der Verbands- und Professionspolitik oder anderen Formen organisierter Interessenvertretung aufweist. Offen ist dabei die Frage, wie sich Bewegungsorganisationen verändern, wenn transnationale Regime zu ihrem zentralen Aktionsfeld werden. Antworten werden wir erst bekommen, wenn die bereits länger etablierte Bewegungsforschung und die noch junge NGO-Forschung stärker voneinander Notiz nehmen. Erst in jüngerer Zeit sind die transnationalen Mobilisierungen sozialer Bewegungen zu einem Untersuchungsgegenstand der Bewegungsforschung geworden (Smith et al. 1997; Smith/Guarnizo 1998; della Porta et al. 1999; Cohen/Rai 2000; Guidry et al. 2000), deren Fokus zumeist auf nationalstaatlicher oder subnationaler Ebene liegt.

Einige Ergebnisse der Bewegungsforschung könnten die künftige NGO-Debatte befruchten: Soziale Bewegungen als gesellschaftliche und politische Basis von NGOs. Neben einem wachsenden Dritten Sektor können soziale Bewegungen als zweite Quelle für die beobachtbare "explosion of global political activities" (McGrew 1998: 386) gelten. Seit den 1970er Jahren haben sich die neuen sozialen Bewegungen (Ökologie-, Friedens- und feministische Bewegungen als Hauptströmungen, aber auch die Mobilisierungen von Bürgerrechtlern und indigenen Bevölkerungsgruppen, von Schwulen und Lesben, von Konsumenten und Tierschützern etc.) weltweit ausgebreitet, und ihre Themen haben globale öffentliche Anerkennung erfahren. In vielen Ländern haben diese Bewegungen die Zahl der politisch aktiven Bürgerinnen und Bürger beträchtlich erweitert und die Bereitschaft gesteigert, sich aus dem "unkonventionellen" Repertoire der politischen Beteiligung zu bedienen. International vergleichende Studien zeigen, daß Themen wie Ökologie, Frieden, Geschlechterpolitik und Menschenrechte weltweit unterwegs sind und in vielen Ländern mehrheitsfähig geworden sind (Inglehart 1998).

Aber wenn wir uns diesen Prozess genauer anschauen, machen viele Fallstudien über lokale soziale Bewegungen deutlich, dass wir uns damit noch lange nicht auf dem Wege zu einer globalen Zivilgesellschaft im Sinne eines gemeinsamen Bezugsrahmens befinden. Aktive Kooperation und Vernetzung über Grenzen hinweg sind weit weniger verbreitet als Prozesse der Diffusion (speziell über Massenmedien). Selbst eine der bislang "internationalsten" Protestsequenzen - die Mobilisierungen, die weltweit mit dem Jahr 1968 verbunden werden - basierte in erster Linie auf Diffusionsprozessen und hatte national sehr unterschiedliche Ausprägungen. Der Anteil gemeinsamer grenzüberschreitender Aktivitäten war gering. Eine reichhaltige vergleichende Literatur über einzelne Mobilisierungen, soziale Bewegungen und nationale Bewegungssektoren stimmt darin überein, daß stark national geprägte Gegebenheiten (politische Gelegenheitsstrukturen, vorgefundene zivile Netzwerke, Traditionen in der politischen Kultur, ideologische Deutungsmuster etc.) entscheidend für die Bedeutung, den Einfluß, das Profil und die Erfolge neuer sozialer Bewegungen sind (vgl. Kriesi et al. 1995). Der allgemeine Trend geht dabei heute nicht in Richtung Vereinheitlichung und Verallgemeinerung, sondern in Richtung wachsender Pluralität und Differenzierung innerhalb von Bewegungen sowie zwischen regionalen und nationalen sozialen Bewegungen. Sicherlich gibt es z.B. fast überall auf dem Globus Ökologie- und Frauenbewegungen, aber selbst in ähnlich strukturierten Ländern unterscheiden sich ihre Diskurse und Handlungsprofile erheblich (zur ökologischen Diskursvielfalt vgl. Kitschelt 1984). Auch auf längere Sicht zeichnet sich keine Konvergenz ab (Rucht 1994). Manuel Castells beobachtet in seiner umfangreichen Studie über globale Entwicklungen zur Informationsgesellschaft z.B. eine "creative cacophony of environmentalism" (1997: 112). "Differenz" wurde nicht von ungefähr zur zentralen Charakteristik und zum Leitmotiv des gegenwärtigen westlichen Feminismus. Aber das Differenzdenken kann auch für soziale Bewegungen in postkolonialen Ländern von erheblicher Bedeutung sein (für Indien vgl. Fuchs 1999). Damit scheint die Idee einer sich entwickelnden und vereinheitlichenden Bewegung blamiert - eine Vision, die besonders Alain Touraine (1978) für die neuen sozialen Bewegungen stark gemacht hatte. Die neuen sozialen Bewegung haben zwar überlebt und sich weiter entwickelt, aber in einer heute weithin anerkannten und eher zunehmenden Pluralität. Ihre Variationen verweisen auf spezifische nationale, regionale oder sogar lokale Bedingungen (Roth 1994) - ein Umstand, der in den zentralen Forschungsstrategien zu sozialen Bewegungen (entlang solcher Konzepte wie "resource mobilization", "political opportunity structures", "framing processes") reflektiert wird.

Eine wachsende Zahl von transnationalen Mobilisierungen und NGO-Aktivitäten wird diesen Trend vermutlich nicht umkehren, sondern eher von ihm geprägt sein. Jenseits der formativen Einflüsse, die von den besonderen Handlungsstrukturen transnationaler Politik - ihren Konferenzen, Netzwerken, IGOs, Regimen, UN-Institutionen etc. - ausgehen, ist mit einer zuweilen bizarren Vielfalt von Forderungen und Deutungen zu rechnen, die durch den gemeinsamen Protestort oder die am wenigsten umstrittene Zielsetzung (z.B. Kontrolle der globalen Finanzmärkte) kaum überdeckt wird. Dies wäre zumindest eine plausible Lesart der Protestmobilisierungen seit Seattle.

Solidaritätsbewegungen als Avantgarde internationaler NGOs. In der Familie der neuen sozialen Bewegungen haben Solidaritätsbewegungen (Vietnam, Nicaragua etc.) bzw. Dritte-Welt-Initiativen einen starken Anteil. In ihrer Analyse von Protestereignissen haben Kriesi und seine Forschungsgruppe herausgefunden, daß zwischen 1975-1989 4,4 Prozent aller Proteste in Frankreich auf das Konto von Solidaritätsbewegungen geht, in Deutschland sind es 6,3 Prozent, in den Niederlanden 13,2 und in der Schweiz 15,2 (Kriesi et al. 1995: 20). Solidaritätsinitiativen sind zu einer wichtigen Quelle für die Arbeit von NGOs geworden. Die gilt besonders für die Entwicklungspolitik und für die humanitäre Hilfe, wo sich zentrale Protestorganisationen zu wichtigen Knoten in den NGO-Netzen entwickelt haben. Gerade die Mobilisierung für "distant issues" geht stark von Initiativen und informellen Netzwerken aus (in Deutschland bei 28 Prozent der einschlägigen Proteste, verglichen mit einem Anteil von 25 Prozent bei allen Protesten). Staatliche Stellen sind der Hauptadressat des Protests (in Deutschland bei 85 Prozent der einschlägige Proteste, verglichen mit 66 Prozent bei allen Protesten - vgl. Rucht 1999).

Dennoch sind Zweifel an einer ausschließlich positiven und verstärkenden Beziehung zwischen Solidaritätsbewegungen und NGOs angebracht. Zwei eher selektive Ergebnisse aus der Bewegungsforschung unterstützen sie. (1) In ihrer Analyse von Protestereignissen im Zeitraum 1950-1994 kommen Neidhardt und Rucht zu einem erstaunlichen Befund, was die Ebenenverteilung der Protestthemen in Deutschland anlangt. Nationale Thematisierungen dominieren und haben sogar an Bedeutung gewonnen (1950 - 50; 1994 - 60 Prozent); internationale Themen liegen unter 20 Prozent und europäische Themen sind unter 10 Prozent gefallen. In den letzten Jahrzehnten, so ihr Fazit, haben globale Themen und transnationale politische Regulationen an Bedeutung gewonnen, aber die Proteste haben diesen Wandel nicht mitvollzogen. Der zivilgesellschaftliche Horizont des Protests werde durch Parochialismus beschränkt (Neidhardt/Rucht 1999: 150). (2) In ihrer umfangreichen empirischen Studie über 40 Jahre Solidaritätsinitiativen in Deutschland verweist die Autorin auf eine wachsende Spaltung dieses Feldes zwischen Bewegungsorganisationen einerseits und NGOs andererseits (Olejniczak 1999: 283ff.). NGOs agieren, so ihr Befund, als eine hierarchische nationale und internationale professionelle Elite mit bezahltem Personal orientiert an konsultativen Prozessen mit nationalen Regierungsinstitutionen und internationalen Organisationen weit abgehoben von lokalen und regionalen Solidaritätsinitiativen, die zumeist auf ehrenamtlicher und freiwilliger Basis arbeiten und weniger als 10 Prozent ihrer finanziellen Mittel vom Staat erhalten. Es gibt eine starke Tendenz in Richtung separierte Welten. Üblicherweise hat die NGO-Elite ihre lokalen Wurzeln, soweit sie überhaupt vorhanden waren, gekappt und ist nicht interessiert an einem transparenten Informations- und Verhandlungsgeschehen, zu dem ihre Repräsentanten Zugang haben. Lokale Initiativen, oft sogar die lokalen Gruppen nationaler oder transnationaler NGOs, kritisieren diese staatsorientierte Wende vieler professioneller NGOs und setzen stattdessen auf Graswurzelpolitik. In einer theoretischen Perspektive könnte sich professionelle NGO-Politik und lokale Initiativpraxis zu beider Nutzen ergänzen, aber dies scheint in Deutschland gegenwärtig eher selten der Fall zu sein.

Stärken und Schwächen zeitgenössischer sozialer Bewegungen. Die meisten Beobachter stimmen einer mehr oder weniger langen Liste positiver Leistungen zu, die neue soziale Bewegungen und NGOs - zumindest wenn sie aus deren Milieus kommen und zu ihnen Verbindung halten - gemeinsam haben. Sie wirken u.a. als katalysatorische Gruppen für neue und vernachlässigte Themen, nutzen unkonventionelle politische Aktionsformen, erweitern Menschenrechtsstandards, initiieren soziales Lernen und repräsentieren schwache Interessen. Aber gerade Autoren, die soziale Bewegungen und NGOs gleichsetzen, betonen, daß NGOs auch an charakteristischen Schwächen der neuen sozialen Bewegungen teilhaben (Messner 1999: 242ff.), wie z.B.

(a) Themenselektivität. Die Konzentration auf Einzelthemen und spezifische Themenbereiche sind Teil des Erfolgsgeheimnisses neuer sozialer Bewegungen, aber sie tragen damit auch erheblich zur politischen Fragmentierung bei. Damit wächst die Kluft zwischen den jeweils punktuell wahrgenommenen globalen Problemen einerseits und der zu ihrer Lösung notwendigen Veränderungstiefe andererseits, die nur durch integrierte und unfassende Konzepte zu erzielen wäre.

(b) Moralisierung. Deliberation, Bewusstseinsveränderung, kognitive Mobilisierung und kollektive Lernprozesse sind sicherlich Zielsetzungen ihres Handelns, denen die meisten Bewegungsakteure zustimmen können. Aber viele Bewegungsmobilisierungen reduzieren komplexe Themen auf simple Bilder, um damit mediengerechte Kampagnen ausstaffieren zu können. Die politische Auseinandersetzung wird so auf Skandalisierungen verkürzt, die nicht sonderlich zur politischen Aufklärung, verbesserten politischen Willensbildung oder Aktivierung geeignet sind.

(c) Legitimationsprobleme. Interne Demokratie und öffentliche Legitimation (z.B. der Einfluß von Spendern und Mitgliedern auf Kampagnen) sind nicht nur ein Problem der traditionellen bürokratischen Großorganisationen der Interessenvermittlung, sondern stellen sich gleichermaßen für NGOs und soziale Bewegungen. Je größer der Einfluß, der letzteren im politischen Prozeß zugebilligt wird, desto drängender werden solche Demokratieprobleme.

Es gibt nicht nur gemeinsame Problemfelder. Vielmehr häufen sich die Anzeichen dafür, dass sich NGOs von ihren sozialbewegten Ursprüngen emanzipiert haben (Demirovic 1998). Heute erscheinen NGOs häufig als Herausforderung für Bewegungspolitik, weil sie sich von bestimmten sozialen Milieus ablösen und hoch professionelle Orientierungen entwickeln können. Mit der verstärkten Einbindung in internationale Verhandlungssysteme, im Dauerkontakt mit Regierungsvertretern und Professionellen aus internationalen Organisationen und in der Kooperation mit Gleichgesinnten über Grenzen hinweg verändern sich Bezugssysteme und Relevanzkriterien. Neue Partnerschaften mit staatlichen Stellen und internationalen Organisationen werden bedeutender. Der Finanzbedarf für die internationale Präsenz "nötigt" zum professionellen fundraising. Die weitere eigene Professionalisierung wird zur unabdingbaren Voraussetzung des politischen Erfolgs. Wo es NGOs gelingt, in dauerhaftere internationale Regime einbezogen und an der Umsetzung ihrer Politik beteiligt zu werden, sind sie Gefahr, ihren Nichtregierungsstatus zu verlieren. Faktisch werden sie Teil einer staaten-dominierten Welt transnationaler Institutionen und Aushandlungssysteme. Selbst NGOs mit Bewegungsherkunft und -nähe sind dabei in Gefahr, etwas zu verlieren, was eine Quelle ihrer spezifischen Stärke war. Indem sie sich aus ihren Bewegungsmilieus entfernen, kappen sie die Nähe zu ihren "Klienten", dünnen ihre lokale Einbindung aus und riskieren ihre partizipatorische Arbeitsformen ohne bzw. mit minimalem bürokratischen Überbau (vgl. Messner 1999: 260).

4. NGOs als Akteure einer globalen Zivilgesellschaft

Neben den Versuchen, NGOs "bottom up" als transnationale Ausdrucksformen sozialer Bewegungen und anderer Assoziationsformen nationaler Zivilgesellschaften zu interpretieren, drängen sich "top down" Perspektiven auf. NGOs können als Ergebnisse und Protagonisten von Globalisierungsprozessen betrachtet werden. Dies gilt besonders für die Ideen und Ansätze zu einer globalen Zivilgesellschaft und einer Weltkultur. NGOs sind aus dieser Sicht ein Phänomen, das seit langem gibt und nun kräftig wächst, "both feeding and being fed by globalization" (Carothers 1999: 19).

Die Liste der Faktoren, die in den letzten beiden Jahrzehnten die spezifischen Wachstumschancen von transnationalen NGOs begünstigt haben, sie in diesem Sinne (möglich) "gemacht" haben, ist lang. Einige liegen auf der Hand, andere sind weniger geläufig:

In allen wichtigen Dimensionen politischer Mobilisierung - von den Ressourcen über die politischen Chancenstrukturen bis zu den anschlußfähigen Deutungsmustern - haben sich somit die Voraussetzungen für transnationale Proteste und NGOs in den letzten beiden Jahrzehnten verbessert. In welcher Weise und mit welchen Ergebnissen wurden sie genutzt? Die Frage nach dem aktiven und gestaltenden Beitrag von NGOs und grenzübergreifenden sozialen Bewegungen zum Prozeß der Globalisierung hat verschiedene Antworten provoziert, die sich wechselseitig ergänzen können. Drei Aspekte verdienen besonderes Interesse:

Globale Zivilgesellschaft

Die weitestgehende und demokratisch hoffnungsvollste Deutung sieht NGOs als den sichtbaren und aktiven Ausdruck einer sich nicht zuletzt durch deren Aktivitäten entfaltenden globalen Zivilgesellschaft bzw. Weltkultur. Viele Beiträge aus unterschiedlichen theoretischen und empirischen Debatten unterstreichen den Beitrag von NGOs, besonders den transnationalen NGOs für die Herausbildung einer globalen Zivilgesellschaft, einer Weltgesellschaft bzw. einer kosmopolitischen Kultur neben oder unterhalb der internationalen Beziehungen und Institutionen bzw. globaler Wirtschaftsbeziehungen. Die Bedeutung der NGOs liegt in ihrem Beitrag zu einer gesellschaftlichen Basis für eine verantwortliche Weltpolitik unterhalb zwischenstaatlicher Beziehungen, selbst wenn sie nicht direkt auf politische Entscheidungen Einfluß nehmen wollen oder können. Für einige Beobachter sind sie die Hoffnungsträger für eine längerfristige Globalisierung von Demokratie, zumindest, so Benjamin Barber, sind sie wichtige demokratische Gegenkräfte, die einen Anfang markieren: "Coteries of NGOs, the shifting voice of global public opinion, and the emergent hand of the international rights movement may not be the equal of multinational corporations or international banks, but they represent a significant starting place for countervailing power" (Barber 2000). 
Die Bedeutung der NGOs für die Herausbildung einer globalen Zivilgesellschaft wird vor allem in zwei Dimensionen der Denationalisierung internationaler Politik gesehen: "The first is that there is not one, but many heteronomous transnational political networks being established by and among actors within civil society who themselves are, in a sense ‚imagined communities' (Benedict Anderson), and who are challenging, from below, the nation state. The second reason is that the growth of global civil society represents an ongoing project of civil society to reconstruct, re-imagine, or re-map world politics" (Lipschutz 1992: 391). NGOs bilden aus dieser Sicht die aktive gesellschaftliche Basis eines pluralistischen transnationalen intermediären Sektors und versuchen direkt auf transnationale Politik Einfluß zu nehmen. Aus der Perspektive einer sich entfaltenden transnationalen Zivilgesellschaft stellen NGOs unverzichtbare Akteure für die Demokratisierung transnationaler Politik dar. 
Während einige Autoren die neue Weltzivilgesellschaft als pluralistisches und kulturell neutrales Projekt imaginieren, lassen empirische Untersuchungen keinen Zweifel aufkommen, welche Kultur sich im Weltmaßstab entfaltet. Die neue Weltkultur wird demnach deutlich westliche Züge tragen - und zwar in einem fundamentaleren Sinne als dies in den konsum- und kulturkritischen Formeln von der McDonaldisierung oder Disneyfizierung der Welt angelegt ist. Boli und seine Kollegen (Boli/Thomas 1997 & 1999; Meyer/Boli et al. 1997) zeigen in ihren historischen Längsschnittstudien (1875-1973), daß die Entwicklung internationaler NGOs eng mit dem expandierenden System der Nationalstaaten und der Weltwirtschaft verknüpft ist. Ihr zentraler Einfluß liegt nach diesen Studien nicht im Bereich der Politikformulierung und der staatlichen Entscheidungen. Machtvoll sind NGOs, indem sie eine spezifische, westlich geprägte Weltkultur vorantreiben. In dieser kulturalistischen Perspektive leisten die Strukturen, Arbeitsweisen und Zielsetzungen internationaler NGOs einen Beitrag zu den "principles of universalism, individualism, voluntaristic authority, rational progress, and world citizenship"(Boli/Thomas 1997: 171), zu einer rationalistischen Weltkultur also, indem sie "favoring the diffusion of world models, expansion of world-level associations, and rationalized scientific and professional authority" (Meyer/Boli et al. 1997: 144).

Epistemische Gemeinschaften

Die Bildung "epistemischer Gemeinschaften" im Sinne von "Netzwerken von Professionellen mit anerkanntem Expertenwissen und Kompetenz für ein bestimmtes Themenfeld sowie autoritativen Ansprüchen auf politikrelevantes Wissen für dieses Themenfeld" (Haas 1992: 3) ist eines der offensichtlichsten und interessantesten Resultate des jüngsten NGO-Wachstums. Die Bildung solcher Gemeinschaften ist nicht nur ein Nebenprodukt der intensiveren grenzüberschreitenden Kooperation von Professionellen, sondern auch eine bedeutende strategische Option für NGO-Politik. Die Bereitstellung von Expertise steht zumeist an der Spitze der Aufgaben und Leistungen, die NGOs versprechen und die ihre Einbindung in transnationale Konferenz- und Verhandlungsrunden begründen. "The best way for NGOs to add value to what they already do is to use citizen volunteers to engage more systematically with the thousands of global epistemic communities of regulation, and to do this simultaneously with engaging the global competition policy epistemic community" (Braithwaite/Drahos 2000: 36).

Epistemische Gemeinschaften sind keine Selbstläufer. Sie können nur entstehen und Bestand haben, wenn es gelingt, wissenschaftliche Standards gegen "nackte" Interessenpolitik hochzuhalten und darauf zu verzichten, gegebene Interessen lediglich "wissenschaftlich" zu bemänteln. Dies war z.B. der Fall, als die Reform des Walfang-Regimes mißlang (Zangl 1999: 304). Interessen lösen sich nicht in eine Funktion von Wissen und Expertise auf, sondern verschränken sich in der Regel mit ihnen aufs Innigste, wie die "world culture"-Studien verdeutlichen. Daher ist es eine offene Frage, ob das Ergebnis des intensivierten transnationalen wissenschaftlichen Austauschs angesichts divergierender lokaler Bedingungen und Interessen wirklich "Gemeinschaften" mit geteilten Überzeugungen und Deutungen hervorbringt. Im Falle biotechnologischer Regulierungen gibt es z.B. eher Indizien für die Produktion eines "moralischen Esperanto", das konfligierende Interessen verdeckt und das spezifische lokale Wissen aus der Peripherie ausblendet (Heins 2000). Die Möglichkeiten, verantwortliche und einflußreiche epistemische Gemeinschaften zu bilden, sind also begrenzt. NGOs, die sich ausschließlich auf diesen Weg konzentrieren, sind in hohem Maße fragil, wenn sie machtorientierten Strategien ausgesetzt sind. 

Transnationale Netzwerke 

Nicht nur ihr rapides Wachstum, sondern besonders ihre Fähigkeit, transnationale Netzwerke auszubilden, d.h. ohne bürokratische Organisationen, fixierte Hierarchien und feste Mitgliedschaften entlang spezifischer Themen und Aufgaben zu kooperieren, hat die Vision einer heraufziehenden globalen Zivilgesellschaft beflügelt. Solche Aktions- und Kommunikationsnetzwerke haben neue politische Räume geschaffen: "These political spaces are delineated by networks of economic, social and cultural relations, and they are being occupied by the conscious association of actors, in physically separated locations, who link themselves together in networks for particular political and social purposes" (Lipschutz 1992: 393). Locker geknüpfte transnationale Kooperationsnetze steigern besonders die Chancen von vergleichsweise ressourcenschwachen Akteuren, wie sie NGOs in der Regel darstellen. Epistemische Gemeinschaften sind nur eine Variante solcher Netzwerke, transnationale soziale Bewegungen und Protestmobilisierungen sind eine weitere. Heute ist "Netzwerk" zu einer schillernden Metapher geworden, von der NGOs besonders profitieren. Das Internet gilt als seine "hard ware". Wenn von Netzwerk-Gesellschaft die Rede ist (cf. Manuel Castells 1996), sind NGOs und transnationale Mobilisierungen nicht weit. Empirische Studien wie auch die Aktivisten selbst betonen, daß der aktuelle Boom von NGO-Netzwerken hauptsächlich den Kommunikationsmöglichkeiten des world wide web geschuldet sei (Walk/Brunnengräber 1999: 236). Aber es wäre naiv, einem technologischen Determinismus in Richtung Netzwerk-Demokratie zu frönen. Dagegen spricht nicht nur eine wachsende "digitale Spaltung". Auch der Zugang zum Internet ist sozial und räumlich sehr ungleich verteilt und tendiert gegenwärtig dazu, die bestehenden sozialen Ungleichheiten zwischen dem Nordem und dem Süden zu verschärfen. Das Internet verstärkt auch - vermutlich in ungleich stärkerem Maße - die Handlungschancen von transnationalen Unternehmen und internationalen Organisationen, d.h. bürokratische "top down"-Strategien. Dies gilt auch für die NGO-Welt. Starke transnationale NGOs können damit die lokale Implementation ihrer Programme in der Peripherie überwachen und steuern.

5. Nationalisierung und Fragmentierung

Diese Anmerkungen zu globaler Zivilgesellschaft, epistemischen Gemeinschaften und transnationalen Netzwerken haben erhebliche Zweifel an einem - wenigstens in Maßen - pluralistischen, egalitären und demokratischen Bild einer "Weltzivilgesellschaft" aufkommen lassen. Jedenfalls sind NGOs nicht einfach als Akteure für ein solches Projekt zu vereinnahmen, selbst wenn wir einmal gegenläufige Entwicklungen in Weltwirtschaft und Staatenwelt außer Acht lassen (vgl. Roth 2001). Empirisch sollten wir davon ausgehen, daß NGOs in Sachen Reichtums- und Machtverteilung überwiegend trendverstärkend wirken als eine effektive Gegenmacht zu präsentieren. Dies gilt in subtilerer Weise auch dann, wenn wir uns auf jenen kleinen Ausschnitt aus der NGO-Welt beschränken, der mit den Themen und Aktionsformen der neuen sozialen Bewegungen groß geworden ist. 
Hier soll noch eine andere Gruppe von Einwänden zur Sprache kommen, die Vorbehalte gegen die Vorstellung einer eigenständigen "globalen" Ebene von Zivilgesellschaften anmelden. Wir verfügen über viele Indikatoren, die bestätigen, daß die Profile nationaler Zivilgesellschaften (inklusive Dritte Sektoren und Bewegungssektoren) maßgeblich für das Entstehen, die Struktur und den Einfluß von NGOs sind. Bei genauerer Betrachtung stellt sich heraus, daß viele NGOs der transnationalen Politik auf nationaler Ebene gut etablierte Organisationen sind. In Deutschland kommen z.B. die größten NGOs in der Entwicklungspolitik aus dem kirchlichen Bereich, und die Koordination zur Vorbereitung des Weltsozialgipfels in Kopenhagen wurde von der SPD-nahen Friedrich-Ebert-Stiftung übernommen (Messner 1999: 245). Dies kommt nicht von ungefähr. Kirchen und politische Parteien spielen in der deutschen Zivilgesellschaft eine erhebliche Rolle - nicht zuletzt gefördert durch ein System rechtlicher und finanzieller staatlicher Privilegierungen. Nimmt man noch die in Europa einmalige institutionelle Subsidiarität hinzu, die den Wohlfahrtsverbänden im sozialen Bereich einen "bedingten Vorrang" einräumt, dann wird verständlich, weshalb der Dritte Sektor in Deutschland ungleich staatsnäher strukturiert ist als in vielen anderen Ländern.

Gleichwohl belegt eine neuere vergleichende Studie über nationale Nonprofit-Sektoren einen Trend in Richtung einer "global associational revolution" (Salamon et al. 1999: 4). Überall expandiert der Dritte Sektor. "Because of their unique position outside the market and the state, their generally smaller scale, their connections to citizens, their flexibility, their capacity to tap private initiative in support of public purposes, and their newly rediscovered contributions to building ‚social capital', civil society organizations have surfaced as strategically important participants in this search for a ‚middle way' between sole reliance on the market and sole reliance on the state" (Salamon et al. 1999: 5). Aber die Befunde des ambitionierten und wohl umfassendsten Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project zu 22 Nationen stellen die Idee eines weltweit homogenen oder auch nur strukturell ähnlichen NGO-Sektors in Frage. So sind Dritte Sektoren größer in entwickelten Ländern und ziehen dort mehr Freiwillige an. In den osteuropäischen Ländern kennzeichnet Ambiguität die Situation, denn zivilgesellschaftliche Initiativen koexistieren auf komplizierte, oft prekäre Weise mit etatistisch geprägten kommunistischen Traditionen. Dualität ist das zentrale Beschreibungsmerkmal für Lateinamerika, wo traditionale, meist katholische Stiftungen und Einrichtungen, die eng mit der sozialen und ökonomischen Elite verbunden sind, neben Graswurzelorganisationen existieren, die durch einige NGOs unterstützt werden (Salamon et al. 1999: 33ff.). Zu einem ähnlichen Fazit gelangt Cox: "The nature and condition of civil society is very diverse, looked at on a world scale...Civil society is itself a field of power relations; and forces in civil society relate, in support or opposition, to powers in state and market" (Cox 1999: 25). Eine Konsequenz muß darin bestehen, "real civil societies" (Alexander 1998) einer kritischen Analyse zu unterziehen. Nationale Machtbeziehungen und -unterschiede werden eher verstärkt, wenn sie auf internationaler Ebene ausgetragen werden. Die massiven Unterschiede im Zugang zu Entscheidungen, in den Ressourcen und in der Sichtbarkeit in der eigenen Gesellschaft schlagen sich in einer enormen Ungleichheit zwischen Nord- und Süd-NGOs in der internationalen Politik nieder. Obwohl die Befunde des "Johns Hopkins-Projekts" unter der Überschrift "Global Civil Society" (Salamon et al. 1999) präsentiert werden, stellt der strikt national vergleichende Ansatz die Idee einer sich entwickelnden Weltgesellschaft eher in Frage. Nationale Besonderheiten und wachsende Unterschiede gehören zu den beeindruckenden Botschaften. Bislang liegen nur die rohen Vergleichsdaten zum nationalen Profil von NGOs vor, die international aktiv sind. Im Jahre 1995 waren in Europa gerade 1,2 und in allen 22 Ländern 0,8 Prozent aller NGOs auf internationaler Ebene aktiv (Salamon et al. 1999: 194). Eine erste Auswertung der Daten ergibt, dass in Deutschland nur 0,5 (1990) bzw. 0,7 (1995) Prozent aller bezahlten NGO-Beschäftigten in internationalen Bereichen tätig sind (Umweltthemen allerdings ausgenommen). Zu einem überraschend hohen Anteil ist deren Arbeit zudem von öffentlicher Finanzierung abhängig (1990 - 76,9; 1995 - 51,3 Prozent), Spenden rangieren mit steigender Tendenz an zweiter Stelle (1990 - 16,8; 1995 - 40,9 Prozent) und Mitgliederbeiträge spielen nur eine nachrangige Rolle (1990 - 6,2; 1995 - 7,8 Prozent). Auch wenn der Anteil staatlicher Finanzierung in diesem Untersuchungszeitraum rückläufig ist (ein Trend, der auch mit den Vereinigungsfolgen bzw. den langfristigen Folgen der politischen Färbung der Bundesregierung zusammenhängen könnte), muss ein verbliebener öffentlicher Finanzierungsanteil von mehr als 50 Prozent die Idee der - nicht zuletzt auch finanziellen - Unabhängigkeit blamieren, die häufig mit dem Begriff "NGO" assoziiert wird. Tradionelle Vereinigungen wie Gewerkschaften und Wirtschaftsverbände finanzierten sich dagegen nur zu 5,5 (1990) bzw. 2,0 (1995) aus öffentlichen Mitteln (zu allen Daten vgl. Zimmer 2000).
Im Unterschied zu traditonellen Vereinigungen, die sich mehr oder weniger offen als Interessenvertreter ihrer Mitgliedschaft präsentieren, tendieren NGOs dazu, sich weniger als die Stimme ihrer Mitglieder, denn als Moralunternehmer in Szene zu setzen. Mit Blick auf ihre Ressourcen und politische Strategien neigen NGOs vermehrt dazu, atypische oder "neue" Moralunternehmer zu sein, indem sie effiziente Methoden des Fundraising und öffentlichen Projektmanagements für die Gewinnung von Ressourcen einsetzen und eine Kombination von wissenschaftlicher Expertise und PR-Arbeit für ihre Kampagnen und ihre Lobby-Arbeit bevorzugen. Sie tun dies offensichtlich so erfolgreich, dass selbst zahlreiche wissenschaftliche Beobachter darauf verzichten, im Sinne einer Analyse der "real civil society" nach Interessen, Machtverhältnissen, Legitimationsquellen etc. zu fragen.

Bislang wurden weder die Befunde der Bewegungsforschung noch die der Drittsektor-Forschung nicht systematisch in die NGO-Debatte einbezogen. Der Beitrag der transnationalen NGOs zum gesamten Spektrum nationaler Drittsektor-Aktivitäten ist bei einem Beschäftigten-Anteil von unter einem Prozent noch immer marginal. Ihr Anteil wird sicherlich nicht dramatisch verändert, wenn wir die umweltpolitischen NGOs dazunehmen. Auch der wachsende Parochialismus der Protestpolitik spricht gegen allzu forsche zivilgesellschaftliche Globalisierungsannahmen. Was uns aus diesen Forschungsbereichen an Informationen zur Verfügung steht, kann jedenfalls die Vorstellung einer sich schnell entfaltenden "Weltzivilgesellschaft" nicht stützen. Die Daten stellen auch die Idee transnationaler NGOs in Frage, die weitgehend unabhängig von nationalen Gesellschaften und Staaten agieren. Das Gewicht öffentlicher, d.h. nationalstaatlich vermittelter Finanzierung auf der einen Seite und die Bedeutung erfolgreicher Kampagnen, die sich jeweils an ein spezifisches nationales Publikum und dessen Interessen, Vorlieben und Problemwahrnehmungen wenden, um ein Stück vom Spendenkuchen abzuschneiden, andererseits, sind nur zwei Indikatoren dafür, wie stark die nationale Einbettung von NGO-Politik ist (am Beispiel "Greenpeace" - vgl. Roth 1996). Für Süd-NGOs kommt die Abhängigkeit von internationalen Programmen und Transferzahlungen aus dem Ausland hinzu. Abhängigkeiten, die nicht selten durch moralische Diskurse und überschießende politische Ambitionen verdeckt werden.

(*) Dieser Beitrag geht auf eine umfangreichere Bestandsaufnahme zum Thema "NGOs und internationale Politik" zurück (Roth 2000). Auf die theoretische Debatte der Befunde wird hier weitgehend verzichtet, zumal sie in anderen Beiträgen dieses Bandes in einer Weise geführt wird, die meinen eigenen Vorstellungen weitgehend entspricht. Demokratietheoretische Hinweise zum Thema sind an anderer Stelle zu finden (Roth 2001).

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